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郭勵弘:民間投資城市基礎(chǔ)設(shè)施的障礙 [推薦]

堅(jiān)冰已經(jīng)打破，航道已經(jīng)開通，民間投資城市基礎(chǔ)設(shè)施正在全國范圍內(nèi)形成潮流。但是另一方面，除了特許權(quán)經(jīng)營制度尚待建立和完善之外，不少城市還存在著觀念障礙及行政障礙，如果細(xì)加分析的話，所有這些障礙無不來自壟斷的慣性。
一、市場準(zhǔn)入的隱性壁壘——利益集團(tuán)中梗阻
就民間資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施而言，已經(jīng)不存在來自中央行政的市場準(zhǔn)入障礙。最近推出的投資審批制度改革措施中，仍然需要由中央審批部門“核準(zhǔn)”的城建項(xiàng)目包括新建機(jī)場、燃煤熱電廠、城市快速軌道交通、大型主題公園等，針對的都是項(xiàng)目類型而不是資本類型。
城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化的操作層面完全在地方政府。基礎(chǔ)服務(wù)對民間資本開放的范圍、順序、路徑等，都應(yīng)該在地方政府的統(tǒng)籌規(guī)劃之下有序推進(jìn)。不可能強(qiáng)求所有城市按同一模式接納民間資本，浙江、上海、成都的差異就說明了這一點(diǎn)。即使是高度市場化的臺灣，2002年也為舊高速公路是否可以標(biāo)租民間、新高速公路是否可以由民間BOT，展開了一場從官方到學(xué)術(shù)界的大辯論。
以上情況說明，顯性壁壘已不構(gòu)成民間資本進(jìn)入的障礙。何況民間資本具有很高的流動性，沒有必要盯住某個對內(nèi)開放不積極的城市再三要求準(zhǔn)入，有足夠的其他城市可供選擇。但是另一方面，很多地方的眾多案例反映出，盡管市委、市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)層與民間投資者能夠取得共識，卻遲遲難以把雙方意愿落實(shí)到具體項(xiàng)目上。這一問題之所以產(chǎn)生，在于民間資本的市場準(zhǔn)入存在隱性壁壘，主要就是利益集團(tuán)的中梗阻。
許多基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)由于長期的政府壟斷，已經(jīng)形成利益集團(tuán)，口頭上“歡迎”民間資本介入，背地里卻合力抵制。在一些行業(yè)里，從設(shè)計(jì)、施工到經(jīng)營、管理等，都是行業(yè)管理部門自己的事業(yè)單位或公司，表面上脫勾了，實(shí)際上有著千絲萬縷的利益聯(lián)系，形成“一條龍壟斷”。如果民間資本進(jìn)入這些行業(yè)，勢必打破原有的利益格局。壟斷部門不愿把原來屬于自己的“肥肉”拱手讓于他人，所以會制造中梗阻。
任何地方民間投資的興起，受到競爭威脅的首先是當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府企事業(yè)單位。民間投資的效率要高于政府投資，這是普遍性的公理，競爭的結(jié)果不問可知。手心手背都是肉，地方政府作何抉擇？
2000年，武漢市新洲區(qū)要擴(kuò)建日產(chǎn)5萬噸水的水廠和管網(wǎng)，因外商要價(jià)過高而轉(zhuǎn)向民間資本。民營的海達(dá)公司與區(qū)政府的談判幾近成功，但是因?yàn)橐毓稍瓉淼乃畯S，一些干部職工提出了質(zhì)疑，最終迫使海達(dá)公司放棄了投資。這一案例具有典型意義。地方政府常常會遇到的這類選擇，其實(shí)質(zhì)是要改革、發(fā)展還是要維持現(xiàn)狀。是讓老百姓得到更多、更好的基礎(chǔ)服務(wù)呢，還是讓壟斷部門和企業(yè)能夠更安穩(wěn)地吃大鍋飯？矛盾的取舍不像表面看起來那么簡單，事實(shí)上往往是以前者服從于后者而告終。
要想在這方面打破障礙，不能期待專業(yè)主管部門或政府的企事業(yè)單位自發(fā)轉(zhuǎn)變觀念，關(guān)鍵在于地方主要領(lǐng)導(dǎo)層的行政決心和行政能力。
二、有些地方政府缺乏對項(xiàng)目盈利性的基本判斷
當(dāng)城市基礎(chǔ)服務(wù)完全由政府提供時(shí)，具體服務(wù)部門可分為兩大類：一是政府公司（即國有企業(yè)），二是事業(yè)單位。這兩類機(jī)構(gòu)間最根本的差別，在于所提供的服務(wù)是否能夠盈利。
城市基礎(chǔ)設(shè)施向民間資本開放，也就是投資項(xiàng)目的商業(yè)化運(yùn)作，其前提仍然是項(xiàng)目的盈利性，只有能夠盈利的項(xiàng)目才有希望推向市場。對于不能盈利的項(xiàng)目，如果不提供其他補(bǔ)助，只好繼續(xù)由政府來操辦。（在市場經(jīng)濟(jì)國家，存在著提供社會基礎(chǔ)設(shè)施的另一大類組織，即非營利機(jī)構(gòu)。本文以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施為主要探討對象，而且“非營利機(jī)構(gòu)”的制度基礎(chǔ)在中國十分薄弱，故略而不論。）
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否能夠盈利，取決于有多少有實(shí)際支付能力的需求，所以不同地區(qū)會有不同的情況，越是富裕地區(qū)越有可能把基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目納入商業(yè)化運(yùn)作。各發(fā)達(dá)國家政府長期以來不斷把各種被認(rèn)為具有“天然壟斷性”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向市場，我國民間投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目較多地集中在東南沿海地區(qū)，都說明了這一點(diǎn)。但是就目前的普遍情況而言，仍然有很多城市基礎(chǔ)設(shè)施是無法獲得投資回報(bào)的，這恰恰顯示出基礎(chǔ)設(shè)施所特有的公益性質(zhì)。
明明是無法盈利的項(xiàng)目，如果偏要推介給民間資本，只會喪失地方政府的信譽(yù)。有些城市雖然全部放開市場準(zhǔn)入，但是并沒有對具體項(xiàng)目的盈利性和投資回報(bào)率作認(rèn)真測算分析，招商工作難免失敗。
三、政府亟需建立有效的監(jiān)管
2004年6月，世界銀行發(fā)布的報(bào)告《改革基礎(chǔ)設(shè)施：私有化、監(jiān)管和競爭》提出，“有效的監(jiān)管”是正確實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施改革的最關(guān)鍵的促進(jìn)條件。監(jiān)管可以為維護(hù)投資者和消費(fèi)者兩方面的利益提供可信的承諾，對于吸引長期私人資本以滿足對充足可靠的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需求是十分重要的。監(jiān)管薄弱是造成發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施改革和私有化失敗的主要原因。在有些國家，私有化是在沒有機(jī)構(gòu)保障的情況下進(jìn)行的，而且是以普遍認(rèn)為不合法的方式進(jìn)行的。在許多發(fā)展中國家，私有化的可信度很低，在阿根廷和秘魯?shù)恼{(diào)查發(fā)現(xiàn)不贊成的比例超過80%。這種對公用事業(yè)私有化的不滿意不是由于他們的所有制結(jié)構(gòu)，而是由于負(fù)責(zé)監(jiān)管公用事業(yè)的機(jī)構(gòu)比較薄弱。報(bào)告指出，具體地說，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須免于政治影響，他們的決策必須接受司法部門或另一個非政治性主體的監(jiān)督。監(jiān)管程序必須鼓勵競爭，必須是開放的，透明的，而且是在開展私有化之前就設(shè)計(jì)好的。
國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施民營化過程中反映出來的許多矛盾，與世界銀行這份報(bào)告提出的問題有共通之處。地方政府要想長期穩(wěn)定地吸引民間資本投資基礎(chǔ)服務(wù)，就必須通過特許權(quán)經(jīng)營制度來建立有效的監(jiān)管。監(jiān)管又稱規(guī)制，涵蓋的內(nèi)容比較廣泛，其中對價(jià)格的監(jiān)管尤為關(guān)鍵。
1、價(jià)格的確定與調(diào)整應(yīng)走向制度化、透明化
城市基礎(chǔ)設(shè)施的特許權(quán)經(jīng)營，涉及到地方政府、民間資本、市民公眾這三個主體。資本希望得到滿意的回報(bào)，公眾一是希望得到優(yōu)質(zhì)服務(wù)、二是希望付費(fèi)低廉；這兩種不同的價(jià)值期望，匯聚在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)出服務(wù)價(jià)格這個焦點(diǎn)上。產(chǎn)出服務(wù)價(jià)格是最敏感的因素。這不僅是指價(jià)格與項(xiàng)目盈利性密切相連、價(jià)格變動會極大地影響投資回報(bào)率，而且是指價(jià)格變動會產(chǎn)生較大的社會反響，所以必須施行規(guī)制。
以政府資本壟斷基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域，本身就是一種規(guī)制。在這種規(guī)制模式下，價(jià)格的制定、調(diào)整完全由政府拍板（價(jià)格聽證會制度并不改變這一實(shí)質(zhì)），政府公司無條件地貫徹執(zhí)行。其結(jié)果正如世界銀行基礎(chǔ)設(shè)施私人經(jīng)濟(jì)參與部主管W·史密斯先生在總結(jié)國際基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的經(jīng)驗(yàn)和趨勢時(shí)所指出的：“國家如何在此領(lǐng)域中行使權(quán)力？在過去作法中，由于主要是國家所有，各部委有很大的裁決權(quán)，決定這些領(lǐng)域的定價(jià)、投資、服務(wù)質(zhì)量。但不幸的是，這種模式造成了低效，因?yàn)槿澜绺鲊恼灰貌坏焦姷闹С�，就不想提高價(jià)格，價(jià)格無法提高，也就無法提高服務(wù)質(zhì)量。很多國家對消費(fèi)者的調(diào)查表明，改革會給消費(fèi)者帶來許多好處，但改革并不是一件很容易的事。世界上沒有免費(fèi)的午餐，好的服務(wù)是要付出成本的�！�
在這里，史密斯先生只談到了市場經(jīng)濟(jì)國家的情況，在中國還存在另外一種可能：政府提高了基礎(chǔ)服務(wù)的價(jià)格，但是并沒有提高服務(wù)質(zhì)量或擴(kuò)展服務(wù)對象；公眾也無從了解到，提價(jià)在多大程度是為了彌補(bǔ)成本，在多大程度上增加了政府公司的福利。
對于民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)出價(jià)格，由于出資人發(fā)生了變化，政府的規(guī)制方式也必須調(diào)整。為了協(xié)調(diào)投資者和消費(fèi)者雙方的利益，政府不但需要格外關(guān)注基礎(chǔ)服務(wù)的價(jià)位高低，而且需要使價(jià)格的確定與調(diào)整制度化、透明化。
2、寓監(jiān)管、調(diào)控于合同之中
建設(shè)部的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中，規(guī)定主管部門的責(zé)任之一是“提出價(jià)格調(diào)整意見”�！侗本┦谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》里則規(guī)定，服務(wù)價(jià)格的調(diào)整“依照價(jià)格法的規(guī)定執(zhí)行”。這兩種提法都賦予政府以價(jià)格調(diào)整的權(quán)力，都是沿襲了政府壟斷基礎(chǔ)服務(wù)時(shí)的做法，也都是行不通的。實(shí)際上在特許權(quán)經(jīng)營期內(nèi)，民營基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格的確定和調(diào)整應(yīng)該只受特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議的制約；同時(shí)，政府作為協(xié)議的簽約方之一，不應(yīng)該有單方面更改合同的權(quán)力。
通過特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議確認(rèn)價(jià)格和價(jià)格調(diào)整方式，對民間投資者來說是得到一個可以預(yù)見的政策環(huán)境，避免承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)；對政府來說則是寓監(jiān)管、調(diào)控于合同之中，改變傳統(tǒng)的不受任何制約的“宏觀調(diào)控”模式。
城市基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)價(jià)格本來就控制在城市政府手中，政府完全可以在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議里以價(jià)格規(guī)制的方式降低投資回報(bào)、壓縮投資者的盈利空間，從而使市民們享受較低價(jià)格的基礎(chǔ)服務(wù)。
四、政府信用風(fēng)險(xiǎn)大大高于市場風(fēng)險(xiǎn)
城市基礎(chǔ)設(shè)施有著與一般商品市場完全不同的風(fēng)險(xiǎn)特性，民間投資者必須注意規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，地方政府應(yīng)該認(rèn)真改善投資軟環(huán)境，特別是認(rèn)真豎立誠信的形象，絕不能以欺騙的手段對待民間資本。從許多案例反映的情況來看，政府的信用風(fēng)險(xiǎn)要大大高于市場風(fēng)險(xiǎn)。
1、政府缺乏信用觀念仍然是較普遍的現(xiàn)象
缺乏信用而且缺乏信用觀念，這在我國已經(jīng)成為社會通病，病根出自國資、國企、政府�；A(chǔ)設(shè)施吸引民間投資的基本方式是特許權(quán)經(jīng)營，它建立在一攬子合同、契約之上。政府缺乏信用觀念，自然也就缺乏合同觀念。
以城市水務(wù)為例，多年前即進(jìn)入中國的國際水務(wù)巨頭中，英國泰晤士水務(wù)、法國蘇伊士昂帝歐水務(wù)、英國安格利安水務(wù)、香港國泰國際等，近來已紛紛退出中國市場。他們經(jīng)歷了太多的失敗案例，沒有料到政府可以不把合同當(dāng)回事，長春匯津污水處理公司（泰晤士水務(wù)麾下）僅是其中的一例而已。所有這些案例有著大致相同的三個步驟：第一步，城市政府為了開拓水務(wù)、引進(jìn)外資這兩大業(yè)績，不計(jì)成本不計(jì)后果，不管原國家計(jì)委“不得承諾固定投資回報(bào)率”的三令五申，“毅然決然”與外商簽訂導(dǎo)致無風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的特許權(quán)經(jīng)營合同。這些置中方利益于不顧的合同背后難免有腐敗的影子，例如沈陽水務(wù)黑幕中的自來水公司原總經(jīng)理遲若巖，就因涉及“慕馬案件”而被判刑（2002年3月4日《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》）。第二步，項(xiàng)目投產(chǎn)幾年后，政府“忽然發(fā)現(xiàn)”吃虧太大，于是要求重訂合同，或者干脆直接撕毀合同（如匯津案例）。第三步，2002年國務(wù)院辦公廳43號文《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》下發(fā)后，一些城市政府尚方寶劍在手，不管是否“妥善”，先“處理”了再說。當(dāng)然也有些項(xiàng)目實(shí)在難于“處理”，例如天津淩莊水廠（法國威立雅麾下）高達(dá)18.5% 的固定回報(bào)帶來了很大麻煩，而政府的魄力比長春就差多了：“雖然國家有文件但不是法律，我們也必須尊重合同啊。合同中注明，如果有爭議就到第三國申請仲裁，我們肯定一打一個輸。”（2004年6月30日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》）。
境外資本享受到的國民待遇一般比國內(nèi)民間資本要高。對待外商尚且如此，政府與國內(nèi)民間資本之間就更無契約可言，有時(shí)簡直是以“招之即來，揮之即去”的態(tài)度行事，有許多地方甚至嚴(yán)重到“開門招商，關(guān)門打狗”的地步。這方面的案例可以說是無日無之，完全不必列舉了。
政府和政府資本缺乏信用，起因于政府的行為不受任何約束，因此很難解決。它是市場失序的最深層次、最本質(zhì)的根由。民間資本投向城市基礎(chǔ)設(shè)施，投資階段好說，收取回報(bào)階段難免要出問題。如果要實(shí)現(xiàn)大面積、常規(guī)化的商業(yè)運(yùn)作，首先就要求各個城市政府必須有誠信，這是投資軟環(huán)境最重要的一條。
2、民間資本要有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識
為實(shí)現(xiàn)投資收益，民間資本的動作可以歸納為三部曲：第一，認(rèn)真測算投資回報(bào)率（測算結(jié)果未必與政府所測結(jié)果一致），認(rèn)真分析構(gòu)成投資回報(bào)的所有投入、產(chǎn)出要素；第二，把分析與測算的結(jié)果反饋到與政府的談判中去，積極爭取在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議里達(dá)成合理而又有利的條款；第三，特許權(quán)協(xié)議簽訂后，通過加強(qiáng)管理來降低建設(shè)期投資及經(jīng)營期成本，力求獲得更高的回報(bào)率。
由于所有者絕不缺位，因此民間資本在這些問題上不會像政府資本那樣草率。但是另一方面，相當(dāng)多的民間投資者是在其他行業(yè)獲得資本積累之后初涉
城市基礎(chǔ)領(lǐng)域，難免缺少知識積累和管理積累，所以應(yīng)該注意吸取先行者的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。其中，“盡量分散風(fēng)險(xiǎn)”是商務(wù)談判中的一個關(guān)鍵問題。
首先，要盡量識別風(fēng)險(xiǎn)因素。造價(jià)提高、工期延誤、產(chǎn)出服務(wù)價(jià)格下調(diào)、投入品價(jià)格上調(diào)、接手國有企業(yè)時(shí)的或有債務(wù)（曾為其他企業(yè)提供過擔(dān)保等）及隱性債務(wù)（退休、下崗職工等）等等，這些風(fēng)險(xiǎn)都將會使投資回報(bào)落空，不能不慎重識別。此外還需要注意項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。融資風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目籌措了債務(wù)資金之后，因各種與融資有關(guān)的經(jīng)濟(jì)因素及財(cái)務(wù)因素的惡化導(dǎo)致債務(wù)增加，它會使項(xiàng)目和投資者都蒙受損失，因此要對項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、評價(jià)，并提出防范措施。主要的融資風(fēng)險(xiǎn)是利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、融資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
其次，要利用長期供銷合同來分散風(fēng)險(xiǎn)。舉例來說，政府投資電廠時(shí)的可行性研究報(bào)告中，預(yù)計(jì)上網(wǎng)電價(jià)每度50分，預(yù)計(jì)煤炭到廠價(jià)每噸200元，電廠盈利性很好，還貸沒問題，完畢。建成投產(chǎn)后再去簽合同，電網(wǎng)出價(jià)每度45分，煤炭出價(jià)每噸250元，只好由行政審批部門（同時(shí)也是價(jià)格管理部門）出面“協(xié)調(diào)”，壓煤價(jià)抬電價(jià)，使電廠能夠運(yùn)行下去。外商投資電廠時(shí)則是另一路做法：和電網(wǎng)公司商定每度50分的長期售電合同，和煤業(yè)公司、鐵道部門商定長期供應(yīng)合同以保證到廠煤價(jià)不高于200元/噸，此外還有設(shè)備供應(yīng)、建筑安裝等一系列與投入要素有關(guān)的合同，然后和特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議一起簽字生效。所以外商為實(shí)施特許權(quán)項(xiàng)目，需要簽訂“一攬子合同”。據(jù)山東電力的同志講，日照電廠的“一攬子合同”摞起來有一米多高。這些合同起到了分散風(fēng)險(xiǎn)的作用，比如說工期延誤，項(xiàng)目公司根據(jù)特許權(quán)協(xié)議應(yīng)該向政府繳納罰款，但是可以根據(jù)合同向建筑公司索取賠償。
合同被外商視為圣經(jīng)，外商參與項(xiàng)目前期工作的最重要的人員，就是負(fù)責(zé)合同起草的律師和經(jīng)濟(jì)師。而在國內(nèi)一些政府部門眼里，合同沒那么神圣，必要時(shí)可以單方面推翻，與國內(nèi)民間資本簽訂的合同更是難能對政府具有約束力。但是隨著民營經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，有信用觀念的地方政府總是會逐漸多起來的；換個角度看，如果合同不能得到信守和保護(hù)，民間資本還有其他更好的法律保護(hù)手段嗎？
參閱資料
（1）3A5：《清除對內(nèi)開放隱性壁壘》。2002年4月3日《中華工商時(shí)報(bào)》。
（2）單繼林：《基礎(chǔ)設(shè)施改革：監(jiān)管須免于政治影響》。2004年6月17日《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》。
（3）遲福林主編：《走入21世紀(jì)的中國基礎(chǔ)領(lǐng)域改革》。2000年5月，中國經(jīng)濟(jì)出版社。（搜狐財(cái)經(jīng)）　　

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