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南京立法保護(hù)歷史名城改變大拆大建政策 [推薦]
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聽到政府幫助居民“修房子”的新政策，許多老城南居民在自家墻上自發(fā)貼出標(biāo)語：“堅(jiān)決擁護(hù)新條例！”
一年多前，南京啟動(dòng)了南捕廳等歷史街區(qū)的“危舊房改造”工程，旋即引發(fā)爭議，當(dāng)?shù)?9位學(xué)術(shù)界、文化界人士大聲疾呼：“再這樣拆下去，南京歷史文化名城就要名存實(shí)亡了！”(詳見2009年5月11日出版的《瞭望》新聞周刊)
如今，伴隨著《南京老城南歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)》方案11月上旬通過專家論證，《南京歷史文化名城保護(hù)條例》(下稱“新《條例》”)12月1日正式實(shí)施，南京向“大拆大建”告別。
當(dāng)?shù)卣俅螐?qiáng)調(diào)了“整體保護(hù)、有機(jī)更新、政府主導(dǎo)、慎用市場(chǎng)”的十六字方針保護(hù)古城，將“敬畏歷史、敬畏文化、敬畏先人之心，加強(qiáng)歷史文化名城保護(hù)”寫入南京市政府工作報(bào)告，同時(shí)用立法的方式保護(hù)具有近2500年建城史的歷史文化名城。
更重民意
11月12日，南京市作協(xié)副主席薛冰和學(xué)者姚遠(yuǎn)又一次來到老城南，偶遇這里的居民代表老馬。
“明天的會(huì)議需要我們?nèi)兔�？”老馬問。
“不用了，明天的會(huì)應(yīng)該不難開。”薛冰答。
11月13日，由南京市規(guī)劃局委托北京清華城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編制的《南京老城南歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)》方案專家咨詢會(huì)在南京召開，會(huì)上亮出的“整體保護(hù)”、“鼓勵(lì)居民參與”等規(guī)劃新思路，讓專家們連聲叫好。甚至連久不愿現(xiàn)身的南京文保界“二老”——蔣贊初、梁白泉也都露面了。
2009年參與29位本地學(xué)者聯(lián)名上書的薛冰，多年來參加過十幾次各有關(guān)部門組織的老城南保護(hù)會(huì)議�！斑^去，每一次這樣的會(huì)議都是爭論不休，每一次我們的弦都繃得很緊，像在拼命一樣�！彼虮究浾呋貞�，“為了更好地表達(dá)我們的意見，不僅要提前做大量的研究準(zhǔn)備工作，在最艱難的時(shí)候還要發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)氐木用翊砗兔襟w來‘助陣’，以爭取更多的輿論支持。”
“盡管如此，那時(shí)候大多數(shù)意見和建議都得不到采納�！毖Ρf。
南京博物院前院長梁白泉也曾多次以“拒絕出席”作為表態(tài)�！斑^去拒絕參加是因?yàn)闀?huì)上我提意見不見效果�！彼f，“今年以來感覺的確有所不同，明顯感覺有關(guān)部門聽得進(jìn)去，而且有所反應(yīng)，新《條例》從草案到終稿，市規(guī)劃局、市法制辦的同志說根據(jù)我們的意見修改了有四十多處�！�
據(jù)南京市政府法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，為真正使立法體現(xiàn)民意，南京市在歷史文化名城保護(hù)立法過程中，十分注重在立法過程中充分聽取民意。今年3月，新《條例》向社會(huì)公開征求意見后，梁白泉、薛冰、楊永泉、吳小鐵、姚遠(yuǎn)等五位專家聯(lián)名提交了30余條修改意見，得到了重視和采納。
關(guān)鍵性變化
南京市規(guī)劃局、市法制辦、市文物局等部門參與起草的新《條例》，今年8月獲得江蘇省人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)。在多位專家看來，新《條例》有令人耳目一新之感，其中三大關(guān)鍵性的變化，值得肯定。
其一，以法律的形式明確“整體保護(hù)”、“政府主導(dǎo)”，這是保護(hù)理念之變。新《條例》在總則第三條確定了“政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體保護(hù)、合理利用”的保護(hù)原則，用法律的形式明確了“政府主導(dǎo)”和“整體保護(hù)”的指導(dǎo)地位。
“保護(hù)歷史文化名城、改善民生都應(yīng)該是政府主導(dǎo)，絕對(duì)不能讓開發(fā)商主導(dǎo)。這是中國文�；舜罅猓吡撕芏鄰澛分罂偨Y(jié)汲取的歷史經(jīng)驗(yàn)�！眹覛v史文化名城保護(hù)專家委員會(huì)委員、中國文物學(xué)會(huì)名譽(yù)會(huì)長謝辰生表示。
作為新《條例》的第一個(gè)實(shí)踐案例，《南京老城南歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)》方案，提出改變以往資金就地平衡、就區(qū)平衡的舊模式，由政府投資進(jìn)行保護(hù)。
國家歷史文化名城保護(hù)專家委員會(huì)委員、清華大學(xué)建筑學(xué)院教授朱自煊認(rèn)為，在老城南引入“整體保護(hù)”的概念值得肯定。應(yīng)該保護(hù)每一個(gè)街區(qū)、每一幢建筑，甚至是街道里的原住民，“點(diǎn)、線、面”俱全，才能體現(xiàn)老城南的真正面貌。
根據(jù)新《條例》“整體保護(hù)”的規(guī)定，老城南規(guī)劃提出“小規(guī)�！�、“逐院式”、“全譜式”地以院落為單位，漸進(jìn)地進(jìn)行恢復(fù)保護(hù)。對(duì)門東、門西等片區(qū)已拆地塊，將依據(jù)1937年地籍圖、1951年地界圖等鼎盛時(shí)期院落邊界記錄資料，按照原來肌理進(jìn)行恢復(fù)；被拓寬到30米的箍桶巷，將按原有尺度恢復(fù)到13米。
中國文化遺產(chǎn)保護(hù)年度杰出人物、日本早稻田大學(xué)博士姚遠(yuǎn)認(rèn)為，能夠在城南新規(guī)劃方案中作“小規(guī)�！薄皾u進(jìn)式”等嘗試體現(xiàn)了地方政府對(duì)古城的“敬畏之心”。
據(jù)了解，南京市政府已經(jīng)成立了“南京城南歷史城區(qū)保護(hù)與復(fù)興建設(shè)指揮部”，由分管副市長任指揮長，同時(shí)由市相關(guān)部門、相關(guān)區(qū)政府設(shè)立純國資的操作平臺(tái)，全面負(fù)責(zé)城南地區(qū)歷史保護(hù)與復(fù)興實(shí)施工作。
其二，推動(dòng)公眾參與，保護(hù)兼顧民生，這是保護(hù)手段之變。“‘公眾參與’不僅體現(xiàn)在保護(hù)條例的具體條款上，也體現(xiàn)在保護(hù)條例和規(guī)劃制定出臺(tái)的過程中�！眳⑴c編制新規(guī)劃和起草新《條例》的南京市規(guī)劃局副局長劉青昊告訴本刊記者，“在規(guī)劃局草案和送人大審議的階段，我們都吸收了大量專家和公眾的意見建議，補(bǔ)充到條例當(dāng)中去。這也是最終條例獲得公眾肯定的一個(gè)重要原因�！�
目前南京市正在籌備成立南京市歷史文化名城保護(hù)專家委員會(huì)，對(duì)歷史建筑和歷史街區(qū)保護(hù)項(xiàng)目的規(guī)劃方案進(jìn)行審查、把關(guān)。
去年8月，南京市在新一輪《城市總體規(guī)劃》修編中提出“鼓勵(lì)居民按保護(hù)規(guī)劃實(shí)施自我保護(hù)更新的方法，建立歷史建筑的長期修繕機(jī)制”的原則。而新《條例》進(jìn)一步規(guī)定：歷史建筑產(chǎn)權(quán)人修繕確有困難的，可以向所在的區(qū)房產(chǎn)部門申請(qǐng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼費(fèi)用從保護(hù)資金中列支。
《南京老城南歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)》方案，更加具體地體現(xiàn)出推動(dòng)公眾參與、保護(hù)兼顧民生的保護(hù)手段之變，鼓勵(lì)居民參與保護(hù)修繕，不鼓勵(lì)大規(guī)模外遷居民，提出“應(yīng)該堅(jiān)持居民自愿疏散的原則，愿意外遷的居民依據(jù)政府相關(guān)政策進(jìn)行異地安置，歷史地段內(nèi)不愿意疏散的居民，政府應(yīng)制定多種政策鼓勵(lì)居民以多種方式參與建筑風(fēng)貌改善與整治工作”。
“保住歷史街區(qū)并非不改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳顥l件，”謝辰生認(rèn)為，“遺產(chǎn)保護(hù)和改善民生都是政府應(yīng)該做到的�！�
聽到政府幫助居民“修房子”的新政策，許多老城南居民在自家墻上自發(fā)貼出標(biāo)語：“堅(jiān)決擁護(hù)新條例！”家住泰倉巷的老馬說：“我一定能把自己的家修好，既住著舒服，又古色古香�！�
其三，變“先出讓，后考古”為“先考古，后出讓”，重視地下遺址保護(hù)。新《條例》第四十條提出“國土行政主管部門應(yīng)當(dāng)事先委托文物行政主管部門對(duì)出讓或者劃撥地塊進(jìn)行考古調(diào)查、勘探�！�
“這一轉(zhuǎn)變意義太重大了�！蹦暇┦形奈锞指本珠L楊新華說，“考古鏟追著推土機(jī)，折射出多年來的文物保護(hù)的困境。如今，考古部門可以在土地出讓前進(jìn)行考古發(fā)掘，既有利于文物保護(hù)，也便于土地的后續(xù)規(guī)劃。”
新《條例》針對(duì)地下文物的保護(hù)，在第二十四條新增了“考古、施工中發(fā)現(xiàn)的重要遺跡遺址應(yīng)當(dāng)原址保護(hù)，并作為城市公共空間向公眾展示”。南京市博物館考古部研究員王志高表示，南京的地下文化堆積如同“千層餅”，這些規(guī)定對(duì)保護(hù)好六朝建康城等重要遺址，意義重大。
仍有完善空間
在不少專家看來，從許多方面來看，新《條例》都體現(xiàn)出了根本性的進(jìn)步，甚至有個(gè)別條款超過了國家級(jí)的法律法規(guī)，體現(xiàn)出了創(chuàng)新的精神。然而，出于對(duì)歷史文化名城，對(duì)老城南的熱愛，很多專家仍在不斷地向有關(guān)部門提交意見和建議，期待這部條例能夠成為值得驕傲的范本，以資全國各地借鑒。
國家歷史文化名城保護(hù)專家委員會(huì)秘書長、中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院顧問總規(guī)劃師王景慧說：“南京規(guī)劃做了很多次，但是一邊規(guī)劃一邊拆也是事實(shí)。好的條例和規(guī)劃還需要好的執(zhí)行力。相應(yīng)地增加明確的處罰條款才能確保條例、規(guī)劃得到貫徹。”
2004年，南京市規(guī)劃局完成《南京老城保護(hù)與更新規(guī)劃》，并獲得了建設(shè)部優(yōu)秀城市規(guī)劃設(shè)計(jì)一等獎(jiǎng)。在2006年出臺(tái)、凝聚百位專家心血的《南京老城控制性詳細(xì)規(guī)劃》中，倉巷、南捕廳、門東、門西等片區(qū)又被作為“傳統(tǒng)民居保護(hù)區(qū)”劃入56片歷史文化保護(hù)片區(qū)之列，其中朱狀元巷等數(shù)十條街巷被列為“保護(hù)街巷”。薛冰說：“2003～2006年的既定規(guī)劃已經(jīng)建立了保護(hù)片區(qū)、保護(hù)街巷的一套完整的體系，如果與新《條例》的‘歷史文化街區(qū)’、‘歷史風(fēng)貌區(qū)’、‘歷史街巷’對(duì)接起來，就能更好地體現(xiàn)出城市規(guī)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性、延續(xù)性�！�
南京方志學(xué)者楊永泉建議，保護(hù)老城南不只是保護(hù)它的“殼”，還要保護(hù)它的“根”，保護(hù)它的“魂”，在留下老宅古街的同時(shí)，也要留下與老城相互依存的風(fēng)俗人情、傳說故事和普通人的市井生活。
劉青昊表示，老城南保護(hù)工作涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多待破解的難題，是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，現(xiàn)在方案重點(diǎn)解決了物質(zhì)空間的難題，但在社會(huì)文化方面，比如原住民、文化延續(xù)、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、交通組織、消防安全等問題，還需相應(yīng)的配套政策和規(guī)劃措施�！ �
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