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當(dāng)前位置：城市首頁——北京

編輯：yingeryy 007abbs

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北京城區(qū)規(guī)劃調(diào)整:保護(hù)古都還是房地產(chǎn)沖動(dòng)？ [推薦]

6月10日，北京原崇文區(qū)政府開始搬家了，政府大樓門口停滿了搬家公司的貨車，這里將變成新東城區(qū)人大、政協(xié)的辦公地。

北京中心4城區(qū)區(qū)劃調(diào)整已披露近兩周，依然有許多網(wǎng)友擔(dān)心“崇文”、“宣武”的消失意味著文化保護(hù)的倒退�！斑@是好的方向�！睆堧U(xiǎn)峰雖然覺得這次調(diào)整太偏重經(jīng)濟(jì)因素，也和普通市民一樣驚詫于出臺(tái)的速度，但他更愿意肯定挑戰(zhàn)行政區(qū)劃壁壘的未來價(jià)值。

實(shí)際上，北京區(qū)劃調(diào)整并非一時(shí)之沖動(dòng)。早在2003年，張險(xiǎn)峰，這位中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市與區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)所的副所長，就執(zhí)筆編寫了“北京市城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究”，建議將4個(gè)主要行政區(qū)變?yōu)椤笆锥脊δ芎诵膮^(qū)”，讓城市各區(qū)主要承擔(dān)保護(hù)歷史文化、社會(huì)公共服務(wù)的職能，與經(jīng)濟(jì)職能相分離，這樣才能更好地保護(hù)古都。不過，他的建議沒有下文。

不獨(dú)首都，最近，包括城市區(qū)劃調(diào)整在內(nèi)的行政區(qū)域調(diào)整現(xiàn)象全國呈井噴趨勢(shì)。中國第三個(gè)國家級(jí)新區(qū)——重慶兩江新區(qū)，包括江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)3個(gè)行政區(qū)部分區(qū)域和國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和兩路寸灘內(nèi)陸保稅港區(qū)，正式掛牌成立。深圳特區(qū)正式擴(kuò)容，將寶安、龍崗納入特區(qū)范圍，解決“一市兩法”難題，深圳自此進(jìn)入“大特區(qū)”時(shí)代。早先一年，上海的浦東新區(qū)也順利與原南匯區(qū)合并，成為名副其實(shí)的“大浦東”。而天津、廈門、沈陽等地也正在或?qū)⒁獑?dòng)新一輪的區(qū)劃調(diào)整。

這些都是中國重量級(jí)的大城市，調(diào)整的關(guān)鍵詞也都難逃“做大做強(qiáng)”的愿望。然而在城市區(qū)域規(guī)劃領(lǐng)域的專家眼里，卻是“喜憂參半”，禍福難料。

受訪專家名單：

谷人旭：華東師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院副院長

陳碩：福州市規(guī)劃設(shè) 計(jì)研究院副院長

詹慶明：武漢大學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長

張險(xiǎn)峰：中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市與區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)所副所長

王震國：上海城市管理學(xué)院城市發(fā)展研究與咨詢中心主任

四區(qū)并兩區(qū)，北京值不值？

“行政區(qū)的調(diào)整不能變成房地產(chǎn)商的開發(fā)沖動(dòng)，否則這就是悲哀。”

陳碩：我覺得北京這次區(qū)劃調(diào)整是以GDP誰大誰說了算。我希望區(qū)劃調(diào)整之后要注意人文傳統(tǒng)，要讓老百姓心里具備相對(duì)穩(wěn)定的認(rèn)同感。

詹慶明：北京區(qū)劃調(diào)整出現(xiàn)了爭議，老百姓覺得崇文、宣武名字不見了，舍不得，他們事先也不知道，突然之間就調(diào)整了，所以我在思考一個(gè)問題，以后我們?cè)趨^(qū)劃調(diào)整過程中，要走怎樣一個(gè)程序，有沒有一個(gè)法律的規(guī)定？

紙面上，各個(gè)地方的區(qū)劃調(diào)整是有法律規(guī)范的，比如必須哪一級(jí)的人民代表大會(huì)同意，哪一級(jí)政府部門審批、備案，等等。但是，實(shí)踐中，怎么樣才能合理、合法地進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，民間意見很少被聽取，好像只能根據(jù)政府的意圖來實(shí)施，它可以控制嚴(yán)一點(diǎn)，也可以松一點(diǎn)，卻沒有明確的法律規(guī)定。

作為相關(guān)利益方，老百姓的知情權(quán)是不能被剝奪的，他們要是覺得不妥，應(yīng)該有一個(gè)便捷的渠道去發(fā)表意見，參與決策。比如設(shè)定一個(gè)門檻，區(qū)域內(nèi)的老百姓要多少人支持才行，否則的話就不動(dòng)。

張險(xiǎn)峰：北京這輪行政區(qū)的調(diào)整主要是因?yàn)槌缥膮^(qū)、宣武區(qū)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)相對(duì)緩慢，合并之后可以利用原來的東城區(qū)、西城區(qū)來帶動(dòng)發(fā)展。但是，這會(huì)不會(huì)導(dǎo)致東城區(qū)、西城區(qū)的商業(yè)化發(fā)展的模式向崇文、宣武區(qū)復(fù)制？東城、西城區(qū)資金和商業(yè)項(xiàng)目充足，金融街、寫字樓遍地。如果崇文、宣武區(qū)也這樣發(fā)展，古城的四合院、胡同將會(huì)受到很大的破壞。行政區(qū)的調(diào)整不能變成房地產(chǎn)商的開發(fā)沖動(dòng)，否則這就是悲哀。

行政區(qū)劃，非調(diào)不可？

“現(xiàn)在的行政區(qū)劃是非改不可的。而且，調(diào)整已經(jīng)具備了相應(yīng)的條件。”

谷人旭：我國現(xiàn)行的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，以政府為主導(dǎo)的各類規(guī)劃，或多或少都帶有各層級(jí)政府的影子。若干有形或無形的行政干預(yù)，使得城市的發(fā)展受到諸多限制或影響。由于分屬不同的行政區(qū)，往往在管理上、政策上、以及稅收、財(cái)政等方面都產(chǎn)生很多差異，甚至一條道路由于貫穿不同的行政區(qū)，也會(huì)導(dǎo)致對(duì)其建設(shè)、維護(hù)、管理標(biāo)準(zhǔn)的差異。

因此，城市要消除這種人為限制的要求很強(qiáng)烈。行政區(qū)的減少和合并會(huì)使行政效率提高，適應(yīng)社會(huì)的需求。舉例來說，上海的蘇州河南北岸曾經(jīng)分屬不同的區(qū)域，發(fā)展程度也相差很大，但因?yàn)椴荒芙y(tǒng)一協(xié)調(diào)，早就該建的橋遲遲不建。這都是現(xiàn)代城市發(fā)展的阻礙。合并城市行政區(qū)之后，不僅可以帶來經(jīng)濟(jì)交流的暢通和便利，更可以增加城市空間，合并重復(fù)的城市建設(shè)和公共設(shè)施。

陳碩：現(xiàn)在的行政區(qū)劃是非改不可的。而且，調(diào)整已經(jīng)具備了相應(yīng)的條件。新的交通技術(shù)有了很好的發(fā)展，高鐵時(shí)代的來臨，軌道時(shí)代的來臨，城市很容易進(jìn)行資源的內(nèi)部調(diào)整。現(xiàn)在又有發(fā)達(dá)的通訊，有能力來管理比以前更多的區(qū)域。這些年，城市建設(shè)和規(guī)劃的人才也逐漸上來了，已經(jīng)有能力來支撐大區(qū)域的規(guī)劃任務(wù)。老百姓也有了共識(shí)，知道行政區(qū)劃限制了城市的發(fā)展。技術(shù)上準(zhǔn)備好了，在政治上也成熟了，大家也能夠理解了，所以區(qū)劃調(diào)整已經(jīng)具備了現(xiàn)實(shí)可行性。

各地效仿，是否過熱？

“區(qū)劃調(diào)整不能形成習(xí)慣，應(yīng)該是一種小概率事件，不能普遍采納。”

詹慶明：城市發(fā)展，希望得到更充足的發(fā)展空間，原來區(qū)劃里的土地資源很快用完了，面臨著發(fā)展瓶頸，所以想通過調(diào)整得到更大的發(fā)展空間。我想這是區(qū)劃調(diào)整一個(gè)主要的驅(qū)動(dòng)力。各地也把土地開發(fā)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展很重要的推動(dòng)力，一個(gè)籌措資金的渠道，所以各地都很重視這種拓展的方式。

至于影響有好有壞，我的感覺就是功利性太強(qiáng)了，行政邊界是一個(gè)很嚴(yán)肅的問題，輕易改變的話，地方政府會(huì)覺得這個(gè)土地想要就要，變成了一種隨意就有的資源，就不會(huì)珍惜現(xiàn)有資源。所以，區(qū)劃調(diào)整不能形成習(xí)慣，或者變成很容易得到的資源，否則，就會(huì)盲目發(fā)展，攤大規(guī)模，反正不夠就再調(diào)整區(qū)劃，變成一種沒有門檻的變化。

我覺得區(qū)劃調(diào)整應(yīng)該是一種小概率事件，不能普遍采納使用，輕易開這個(gè)口子的話，長期來說有負(fù)面效應(yīng)，至少會(huì)帶來壞的榜樣。但也不能完全堵死。那么，這就要設(shè)置門檻，而且是相當(dāng)高的門檻。比如在時(shí)間上，調(diào)整周期不能低于5年，或者10年以上。調(diào)整申請(qǐng)要層層把關(guān)，設(shè)立各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)，地方政府只有表現(xiàn)出經(jīng)營能力，對(duì)現(xiàn)有的行政區(qū)劃很好地利用了，才能證明有能力把增加的區(qū)域也用好，才能允許你跨入這個(gè)調(diào)整門檻。否則的話，管更大的地，顯然破壞性就更大。

谷人旭：這種趨勢(shì)及其愿望是很好的。在市場經(jīng)濟(jì)及其管理體制不斷改革深化的背景下，其中的關(guān)鍵則在于，要逐漸淡化行政區(qū)、以及行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念，或者說淡化行政管理的界線。合并與否只是個(gè)形式問題，重要的是管理上如何通暢。據(jù)介紹，日本最近取消了全國高速公路的收費(fèi)，可謂是真正的區(qū)域暢通，從國家的整體利益出發(fā)考慮發(fā)展。其實(shí)，即使真正改變了行政區(qū)域范圍，如果管理方式和理念不隨之轉(zhuǎn)變，此類調(diào)整帶來的成本或許會(huì)不減反增、甚至更大。

區(qū)劃調(diào)整，包治百��？

“避免規(guī)模擴(kuò)大化，發(fā)展門檻低端化，以及編制、機(jī)構(gòu)盲目擴(kuò)張化�！�

王震國：影響是兩方面的。一方面利好效應(yīng)，這個(gè)是非常明確的。另外負(fù)面效應(yīng)也是可能的。

利好效應(yīng)有三個(gè)方面，第一是資源整合效應(yīng)，多個(gè)行政區(qū)劃里面的土地、行政、經(jīng)濟(jì)、商貿(mào)、人力、市場等資源通過整合會(huì)發(fā)揮更大的效應(yīng)。第二是邊界整合效應(yīng)，原有很多行政區(qū)劃邊界的盲區(qū)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)管理扯皮的狀況，調(diào)整后將會(huì)大大減少，第三就是管理整合效應(yīng)，原有的管理機(jī)構(gòu)、人員、輻射地將得到優(yōu)化整合，一套班子實(shí)際上可以管100平方公里，但只管了50平方公里，管理效率會(huì)不到位，整合之后，管理成本馬上就能降低，效率就能提高。

區(qū)劃調(diào)整也可能出現(xiàn)一些負(fù)面影響。第一是可能擴(kuò)大化，超越國家規(guī)定的城市規(guī)模，比如說國家批給你多少范圍，你有意識(shí)地、從本身利益出發(fā)再稍微擴(kuò)大一點(diǎn)，這個(gè)事情在中國是很多的。這樣就會(huì)出問題，任何城市的擴(kuò)大規(guī)模都應(yīng)和實(shí)際需求相適應(yīng)。

第二是降低門檻，盲目引進(jìn)項(xiàng)目，甚至污染的項(xiàng)目也不管了。如果不防微杜漸，這種負(fù)面效應(yīng)要違背國家調(diào)整區(qū)劃的初衷。比如在中西部，前幾年沒有嘗到東部發(fā)展的甜頭，調(diào)整后的新區(qū)往往項(xiàng)目引進(jìn)迫切，只要錢能夠到位，降低門檻也要干。所以，新開發(fā)區(qū)一定要吸取老開發(fā)區(qū)走過的彎路

第三是編制、機(jī)構(gòu)、投資盲目擴(kuò)張�，F(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)為什么會(huì)越來越大呢，往往就是在開發(fā)過程中產(chǎn)生很多新機(jī)構(gòu)，老機(jī)構(gòu)沒有拆減，新機(jī)構(gòu)卻已經(jīng)層出不窮，那么總是在膨脹。盲目地把小城市變大城市，沒有經(jīng)過預(yù)先研究規(guī)劃，就草率行事，那么以后是要吃苦頭的。

國際慣例，還是國際孤例？

“我國現(xiàn)在擴(kuò)大行政區(qū)的做法和國際上的大趨勢(shì)恰好相反�！�

張險(xiǎn)峰：事實(shí)上，我國現(xiàn)在這種擴(kuò)大行政區(qū)的做法和國際上的大趨勢(shì)恰好相反。在國外，現(xiàn)在更多的是強(qiáng)調(diào)分權(quán)治理，這樣會(huì)給各區(qū)帶來更多的自主權(quán)和競爭力。國外的城市和中國城市很大的一點(diǎn)不同是，它們不需要通過發(fā)展土地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是通過資產(chǎn)的增值，技術(shù)的進(jìn)步來帶動(dòng)城市變革，所以不會(huì)像中國一樣，希望區(qū)域越大越好。國外的城市更強(qiáng)調(diào)的是功能架構(gòu)和空間架構(gòu)，而不是我們所強(qiáng)調(diào)的行政架構(gòu)，他們的城市是松散的行政關(guān)系，卻有十分緊密的市場關(guān)系，一切按照市場規(guī)律辦事。

詹慶明：國外的話，行政邊界一般是輕易不動(dòng)的，它們保持延續(xù)性。但是行政區(qū)劃不動(dòng)，并不影響協(xié)作，可以通過協(xié)作的方式來發(fā)展。比如荷蘭阿姆斯特丹機(jī)場，它在另外一個(gè)城市的邊界處，加一條跑道就到人家的行政區(qū)了。那么，兩個(gè)市政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，行政邊界感覺不到嚴(yán)格意義上的差別。

谷人旭：重要的并不在于劃幾個(gè)區(qū)或者合并幾個(gè)區(qū)，針對(duì)目前我國所處的發(fā)展階段，迫切需要的是城市或區(qū)域管理的觀念要真正轉(zhuǎn)變。日本現(xiàn)在的47個(gè)都道府縣行政區(qū)域體制，早在一百多年前就已形成框架，至今沒有大的改變。一些日本學(xué)者和專家、甚至管理部門的人員也曾提出過各種行政區(qū)合并或調(diào)整的意見與方案設(shè)想，但由于大的區(qū)域范圍調(diào)整或改變的成本很高，也會(huì)由此引發(fā)許多不便，因而幾乎沒有動(dòng)過。事實(shí)上，日本在20世紀(jì)六七十年代的區(qū)域行政管理問題也不容樂觀，經(jīng)過其后數(shù)十年的不斷改革調(diào)整，并結(jié)合其當(dāng)時(shí)所面臨的國內(nèi)外環(huán)境采取了許多有利于都市間、區(qū)域間交流和要素暢通的措施，使得各個(gè)行政區(qū)之間的交流逐漸趨向便利和一體化。日本的新干線是全球評(píng)價(jià)和運(yùn)營效率較高的高速鐵路系統(tǒng)。其最初的東京至大阪新干線，盡管是1964年東京奧運(yùn)會(huì)臨近開幕之前才正式建成通車，但是，建設(shè)這條新干線的規(guī)劃設(shè)想早在日本明治維新時(shí)期就已經(jīng)形成，在其后的100余年時(shí)間里，該項(xiàng)工程的空間部署及其建設(shè)所需土地都一直得以保留，并未因發(fā)展階段轉(zhuǎn)換及其行政管理等的調(diào)整而變化，給人印象深刻。

陳碩：從全世界來看，也有像德國這樣的東西德合并的區(qū)域調(diào)整。但實(shí)際上，國外的區(qū)劃很難動(dòng)，也存在老百姓意愿的問題。政治家一般都得討好老百姓，而不是我想干就干，不會(huì)像中國這樣比較省事兒。

像德國、法國一些國家，有需要跨區(qū)域調(diào)整的事務(wù)，它們通過像新區(qū)域規(guī)劃委這樣的部門來協(xié)調(diào)，統(tǒng)一管理，共享資源，共享市政、污水處理管網(wǎng)等等。但是這是比較松散的組織，所以協(xié)調(diào)實(shí)際上還是存在問題。　　

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