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城中村要走分類改造之路 [推薦]
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城中村改造應(yīng)具體問題具體分析，走分類改造之路：第一類是進(jìn)行半市場(chǎng)化的滾動(dòng)式社區(qū)重建型改造；第二類是進(jìn)行商品化房地產(chǎn)開發(fā)型改造；第三類是采取政府依法贖買或整體租用方式進(jìn)行改造；第四類是進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)模式主導(dǎo)的綜合整治型改造。
城中村是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，是城市化快速推進(jìn)和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)相對(duì)滯后的結(jié)果，人們往往將其與“臟亂差”劃上等號(hào)，其改造勢(shì)在必行。在廣州385平方公里的6個(gè)老城區(qū)分布著大大小小139個(gè)城中村，中心城區(qū)的海珠區(qū)內(nèi)就有20個(gè)，下面以海珠區(qū)為例探討城中村改造之路。
城中村的問題及其改造難題
在城中村存在著四方面突出問題：一是整體功能定位模糊，土地使用混亂隨意，違法違規(guī)建筑比比皆是。村民大都有一棟以上超三層半的宅基地房，許多外人也“買地”建起“小產(chǎn)權(quán)房”，“一線天”、“握手樓”隨處可見；二是市政基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，居民生活不便且安全隱患多。公共設(shè)施大多是鎮(zhèn)村兩級(jí)早期自建而成，涉及群眾吃、住、行、看病、就業(yè)、就學(xué)的市政設(shè)施不配套、建設(shè)滯后、街巷狹窄，甚至消防車、救護(hù)車都難以進(jìn)入；三是“村外現(xiàn)代化，村內(nèi)臟亂差”，服務(wù)和管理工作不到位；四是管理體制不順。農(nóng)村管理體制與城市社區(qū)管理體制并存，村委會(huì)、居委會(huì)共管一地，關(guān)系糾纏不清、責(zé)任不明、步調(diào)不一，城市總體規(guī)劃難以實(shí)施，管理水平低下。
主要原因有三個(gè)：第一，規(guī)劃長(zhǎng)期滯后于發(fā)展，土地管理體制和政府政策嚴(yán)重落后于形勢(shì)，城中村早已身處城市而未納入城市統(tǒng)一布局和按城市要求進(jìn)行建設(shè)，有些土地早已非農(nóng)化，但仍保留著劃定“集體發(fā)展留用地”和“宅基地”的方式建設(shè)。政府在取得城市發(fā)展需要的土地后，對(duì)失地村民后續(xù)出路考慮不周，缺乏勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等配套政策，只是給一筆補(bǔ)償就簡(jiǎn)單交給沒有城市管理經(jīng)驗(yàn)的村委會(huì)處理；第二是經(jīng)濟(jì)方面的。城中村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非農(nóng)化傾向明顯，經(jīng)營(yíng)土地和物業(yè)的收益占據(jù)主導(dǎo)，出現(xiàn)“出租屋經(jīng)濟(jì)”效應(yīng)。村民及集體想方設(shè)法改變土地用途，美其名曰“種菜不如種鋼筋”，出現(xiàn)“食租”階層與“二世祖”現(xiàn)象；第三是社會(huì)因素�！耙夭灰恕钡某鞘谢Ｊ揭约伴L(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下很強(qiáng)的農(nóng)村宗族和地緣觀念，村民“農(nóng)轉(zhuǎn)居”后大多沒正式工作，成為離土不離村、靠出租為生的戶籍人口，大量的低收入流動(dòng)人口多是沒有歸宿感的租房戶。
“農(nóng)轉(zhuǎn)居”土地和房屋性質(zhì)難以變更、歷史遺留問題多、確權(quán)難，征遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不清晰、分類不合理。
改造中存在的困難和阻力主要體現(xiàn)在：一是土地政策涉及問題難以突破。“農(nóng)轉(zhuǎn)居”土地和房屋性質(zhì)難以變更、歷史遺留問題多、確權(quán)難，征遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不清晰、分類不合理且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，處于萬畝果林保護(hù)帶的村社根本“無地可留”，村民生活困難；二是規(guī)劃編制滯后。區(qū)內(nèi)至今沒形成一個(gè)全面的城中村改造總體規(guī)劃，尚處在“摸著石頭過河”，“愛哭的孩子多吃奶”的階段，一些村社積極編制的改造規(guī)劃，上報(bào)后卻往往容易與市、區(qū)的規(guī)劃控制要點(diǎn)產(chǎn)生矛盾；三是政策的指導(dǎo)性滯后、可操作性不強(qiáng)。2002年、2008年市里先后出臺(tái)了《關(guān)于城中村改制工作的若干意見》和《關(guān)于完善“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和城中村改造有關(guān)政策問題的意見》，但村社普遍反映缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和操作辦法；四是“農(nóng)轉(zhuǎn)居”改制遺留問題較多，雖然“撤鎮(zhèn)建街”、“撤村建居”工作已實(shí)施數(shù)年，招牌換了、戶口變了，但實(shí)質(zhì)未根本改變，相反，改變身份的村民享受不到惠農(nóng)政策后，并沒有完全享受城市居民的待遇。
從實(shí)際出發(fā)走分類改造之路
城中村分布廣且所處地理位置、經(jīng)濟(jì)狀況及發(fā)展前景各異，在改造中不宜“一刀切”，而應(yīng)具體問題具體分析，根據(jù)不同的利益訴求和城市規(guī)劃要求，走分類改造之路。
第一類是進(jìn)行半市場(chǎng)化的滾動(dòng)式社區(qū)重建型改造。對(duì)于瀝滘、赤沙等村集體實(shí)力較雄厚、有復(fù)建用地的城中村，可引入市場(chǎng)化的一些理念，按照城市新型社區(qū)建設(shè)的形式，在僅限于本村村民、不改變土地宅基地性質(zhì)的前提下，開展“建新改舊”的方法，滾動(dòng)式進(jìn)行改造。這種改造模式以村集體為主體，不引入開發(fā)商參與，但按照商品房小區(qū)的一些方法進(jìn)行改造和建設(shè)。其要點(diǎn)是：政府給政策和一定優(yōu)惠，以村集體企業(yè)為改造單位自行組織村民集資或融資進(jìn)行改造，一般先對(duì)整個(gè)舊村進(jìn)行整體規(guī)劃，利用村自留空地作為啟動(dòng)地塊，建設(shè)城市宜居社區(qū)，以建安成本價(jià)安置下一片改造舊村的村民。然后對(duì)下一片舊村實(shí)施拆遷、補(bǔ)償，如此循環(huán)，對(duì)整個(gè)舊村進(jìn)行條塊式滾動(dòng)開發(fā)改造。
第二類是進(jìn)行商品化房地產(chǎn)開發(fā)型改造。對(duì)于琶洲、桂田等處于會(huì)展中心、新電視塔廣場(chǎng)、城市新中軸線、珠江兩岸等城市重點(diǎn)功能區(qū)和景觀帶核心區(qū)域的城中村，由于地理位置十分重要，在高標(biāo)準(zhǔn)的、核心區(qū)域一體化的規(guī)劃要求下，采取政府規(guī)劃主導(dǎo)、融資支持，開發(fā)商為主體的以盤活土地資本為特征商品小區(qū)開發(fā)模式進(jìn)行改造，取得地區(qū)面貌的根本性改變和城市功能區(qū)的配套。其要點(diǎn)是：利用地理優(yōu)勢(shì)，充分運(yùn)用土地資本和市場(chǎng)手段引入開發(fā)商與村集體合作，進(jìn)行聯(lián)片統(tǒng)一開發(fā)。此外，現(xiàn)實(shí)中社員普遍傾向于接受實(shí)物房產(chǎn)補(bǔ)償，應(yīng)采取貨幣補(bǔ)償與房產(chǎn)補(bǔ)償相結(jié)合的方式，規(guī)定每戶社員合理的房產(chǎn)補(bǔ)償面積，超出部分實(shí)行貨幣補(bǔ)償。
第三類是采取政府依法贖買或整體租用方式進(jìn)行改造。對(duì)于官洲生物島、萬畝果林、市政建設(shè)等涉及政府重大工程、限制性保護(hù)和公益項(xiàng)目需強(qiáng)制征用農(nóng)村土地的，諸如官洲、龍?zhí)兜瘸侵写�，以政府依法贖買或租用的方式進(jìn)行改造。政府按市場(chǎng)估價(jià)或雙方協(xié)商價(jià)格，將村集體土地及物業(yè)贖買或租用并異地安置村民后，對(duì)騰空的舊村進(jìn)行拆除，并按照城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目用地的要求進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。
要鼓勵(lì)村社利用“三舊”改造這一廣東“先行先試三年”的政策契機(jī)，創(chuàng)造性采取抵扣留用地指標(biāo)等方式解決歷史問題。
第四類是進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)模式主導(dǎo)的綜合整治型改造。對(duì)于瑞寶、鳳陽等大部分城中村地區(qū)，通過集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，樹立“整治也是一種改造”的思路，從基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)改造和臟亂差及安全隱患的綜合整治入手，力求開通一條道路整治好兩邊，整治一條河涌改造好兩岸。對(duì)于萬畝果林和有歷史文化資源的小洲、黃埔等城中村，堅(jiān)持保護(hù)與改造相結(jié)合，以果樹公園建設(shè)推進(jìn)果樹村改造，以逐步“抽疏”理念對(duì)文化古跡進(jìn)行復(fù)古、仿古和特色化改造。其要點(diǎn)是：在完善股權(quán)設(shè)置和股份分配的基礎(chǔ)上，由村集體統(tǒng)一組織以點(diǎn)為主的建設(shè)和整治。此外還可進(jìn)一步延伸：使村民成為完全意義上的“股東”，以不控股為限對(duì)外開放股權(quán)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的社會(huì)化和多元化，出售股權(quán)的資金用于城中村改造。
以“三舊改造”為契機(jī)加快城中村改造
城中村改造，要經(jīng)歷艱難的產(chǎn)權(quán)重新界定和社會(huì)關(guān)系的重組過程，必須創(chuàng)造一種各方共贏的制度安排才能使改造順利和成功。政府要切實(shí)履行公共管理職能，發(fā)揮主導(dǎo)作用，按照“尊重歷史、統(tǒng)籌兼顧、利益共享、公平公正”的原則，制定出合理可行的“游戲規(guī)則”。
（一）規(guī)劃先行，監(jiān)管到位。一是盡快制定出符合總體發(fā)展要求的城中村改造總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“全覆蓋”。要明確工作時(shí)限，以公開透明贏得公信，把城中村改造納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的整體計(jì)劃、納入建設(shè)國(guó)家中心城市的范疇，按照工業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)、居住區(qū)、生態(tài)區(qū)等不同區(qū)域的功能定位，盡快形成對(duì)各城中村編制具體改造方案的指引；二是明確目標(biāo)，建立問責(zé)制。成立中長(zhǎng)期的市、區(qū)城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作部門，街道、村社也相應(yīng)成立城中村改造工作機(jī)構(gòu)，理順市、區(qū)、街、村四級(jí)的關(guān)系，明確改造的近、中、長(zhǎng)期目標(biāo)，建立目標(biāo)考核制度，開辟 “綠色通道”。
�。ǘ┳プ￡P(guān)鍵因素，規(guī)范“游戲規(guī)則”。1.找準(zhǔn)突破口，著重解決群眾高度關(guān)注的建設(shè)容積率和土地相關(guān)問題。首先，合理解決受關(guān)注的留用地問題。一方面按個(gè)案處理好2005年撤銷村委會(huì)前答應(yīng)而遺留下的問題，特別要鼓勵(lì)村社利用“三舊”改造這一廣東“先行先試三年”的政策契機(jī)，創(chuàng)造性采取抵扣留用地指標(biāo)等方式解決歷史問題，并完善用地手續(xù)。另一方面建立留用地指標(biāo)臺(tái)賬式管理系統(tǒng)，采取貨幣補(bǔ)償優(yōu)先，安排留用地、指標(biāo)抵扣、等價(jià)置換房屋等多種方式，妥善安排今后的出路；其次，切實(shí)解決萬畝果林的保護(hù)與發(fā)展問題�？砂凑蘸贾轁竦毓珗@建設(shè)的做法，政府全面征用或租用相關(guān)土地，系統(tǒng)規(guī)劃、集中管理，既要確保廣州的“南肺”，又保農(nóng)民的“胃”；第三，將相關(guān)土地依法納入城市統(tǒng)一規(guī)劃管理，明確土地及其附屬物確權(quán)及轉(zhuǎn)變性質(zhì)的政策依據(jù)和操作流程，鼓勵(lì)權(quán)利人補(bǔ)交地價(jià)后可自行改造城中村房屋，拆除重建后符合規(guī)定的建筑物均可取得完全產(chǎn)權(quán)并可自由轉(zhuǎn)讓；第四，給城中村改造容積率以適當(dāng)優(yōu)惠。利用基準(zhǔn)容積率和地價(jià)杠桿對(duì)改造實(shí)行雙重調(diào)節(jié)。
2.加強(qiáng)綜合配套，將城中村建設(shè)納入城市一體化建設(shè)中。根據(jù)《意見》和《若干意見》盡快制定具體的、配套的實(shí)施細(xì)則。尊重村民的合理訴求，保障他們的合法權(quán)益，系統(tǒng)而周全考慮拆遷安置、征地補(bǔ)償、勞動(dòng)就業(yè)、社保醫(yī)保等各個(gè)方面的需求，在集體凈資產(chǎn)中留足社會(huì)保障資金，統(tǒng)一辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等，使他們真正享受城區(qū)居民待遇。
3.鼓勵(lì)社會(huì)力量參與城中村改造，多渠道解決改造資金困難。另外，可參照鄭州、深圳的做法，從地價(jià)收益、土地使用費(fèi)、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼等方面劃撥專項(xiàng)資金，統(tǒng)籌設(shè)立市、區(qū)兩級(jí)的城中村改造專項(xiàng)基金，用于編制規(guī)劃、啟動(dòng)項(xiàng)目、綜合整治、政策宣傳以及獎(jiǎng)勵(lì)等方面，起到“四兩撥千斤”的作用。
作者：雷兆陽 （廣州市海珠區(qū)委黨校）
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