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土地規(guī)劃修編咬定18億畝“紅線” [推薦]
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備受關(guān)注的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》8月13日在國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過，對最為關(guān)鍵的耕地保有量指標，綱要明確“到2010年和2020年，分別保持在18.18億畝和18.05億畝”。
此前2006年9月提交審議的一次綱要提案，曾因?qū)Ω乇Ｓ心繕说脑O(shè)置低于18億畝而未獲通過。
18.18億畝和18.05億畝兩個目標是如何制定的，在城市化和經(jīng)濟發(fā)展進程加快、用地形勢十分緊張的今天又將如何確保實現(xiàn)？就此，《瞭望》新聞周刊走訪了參與規(guī)劃綱要制定的權(quán)威人士。
18億畝“倒逼”新一輪修編
“18.18億畝和18.05億畝，是經(jīng)過科學(xué)的測算得出的可行的耕地保有數(shù)”，國土資源部中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄭偉元研究員這樣告訴《瞭望》新聞周刊，事實上，從2002年本輪規(guī)劃綱要編制工作啟動起，鄭偉元即參與其中。
對于沒有通過的上一版綱要，鄭偉元回憶，當時各地、各部門的用地需求量非常大，即使在一些用地需求幾乎是攔腰砍一刀的情況下，最終的耕地保有量到2010年為18億畝，到2020年只有17.4億畝�！爱敃r按照國務(wù)院各部門、各�。▍^(qū)、市）提出的用地需求，相加已經(jīng)超過了我們960萬平方公里的國土面積”，鄭偉元介紹。
當時國土部門提供的信息顯示，根據(jù)相關(guān)部門的預(yù)測，僅僅在“十一五”規(guī)劃修編期內(nèi)，各項基礎(chǔ)設(shè)施用地需求總量就超過4500萬畝。其中，公路用地預(yù)估需求大于3000萬畝，年均約為1997年～2004年年均增量的1.8倍；民航總局提出到2020年實現(xiàn)民航大國到民航強國的轉(zhuǎn)變，機場用地比此前預(yù)測大出兩倍以上。
“修改的過程，是各方協(xié)調(diào)的過程，也是認識轉(zhuǎn)變的過程”，鄭偉元介紹，“比如，生態(tài)退耕，此次原則通過的規(guī)劃綱要調(diào)整了生態(tài)退耕的數(shù)量，除了2007年已計劃安排退耕的400萬畝，今后暫不安排退耕還林”。
在此之前的十年，生態(tài)退耕一共減少了1.08億畝耕地，也是近年來耕地減少的主要原因之一，大約占到耕地減少總量的60%，“上一版綱要安排了6000萬畝生態(tài)退耕指標”，鄭偉元介紹。
從今年上半年國土資源部公布的2007年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果看，2007年度生態(tài)退耕只有38.2萬畝，而1997年至2006年年均為1080萬畝，這也成為2007年全國耕地面積比上年度僅凈減少61.0萬畝的重要原因之一。
“從生態(tài)退耕的角度看，退耕面積連年達到一定數(shù)量以后，也應(yīng)該進行鞏固，以確保退耕還林的效果”，鄭偉元指出。
除了壓縮生態(tài)退耕面積，此次通過的綱要相比上一版本，進一步加大了土地節(jié)約集約利用的力度。
“將新增建設(shè)用地從606萬公頃，核減到585萬公頃，相應(yīng)地減少了年均占用耕地，”鄭偉元表示。此外，規(guī)劃綱要提出，加強建設(shè)用地空間管制，嚴格劃定城鄉(xiāng)擴展邊界，控制建設(shè)用地?zé)o序擴張；堅持開源節(jié)流，合理利用未利用地和非耕地，積極拓展建設(shè)用地新空間。
對于壓縮建設(shè)用地規(guī)模會否影響經(jīng)濟發(fā)展的擔(dān)心，國土資源部有關(guān)負責(zé)人指出，我國新占耕地遠沒有“地盡其用”，即便是在經(jīng)濟發(fā)達、用地集約程度相對較高的東部地區(qū)，也存在著項目質(zhì)量不高、占地面積大等土地閑置、浪費的現(xiàn)象。
據(jù)國土資源部機關(guān)刊物《中國土地》近期刊登的《百強縣腳下仍有地》一文介紹，即便在我國的經(jīng)濟百強縣，其耕地對GDP的貢獻率為也僅為每減少1萬公頃耕地增加13億美元的GDP，而美國的耕地貢獻率為137.8億美元，兩者差距超過10倍。
“從發(fā)達國家的發(fā)展歷程來看，一般的規(guī)律是，經(jīng)濟發(fā)展與建設(shè)用地需求呈倒U型關(guān)系，當城市化率從30%發(fā)展到70%，經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求是較大的，當城市化水平接近一個穩(wěn)定狀態(tài)時對土地的需求也漸漸趨緩”，鄭偉元告訴記者，“以日本為例，在城市化水平達到65%之前，其城市化水平一年增一個百分點，農(nóng)地非農(nóng)化也一直處于一個較高水平，城市化水平達到65%以后，差不多10年才增長一個百分點，城市化水平接近穩(wěn)定狀態(tài)�！�
“到那時，對土地的需求也相應(yīng)減弱”，鄭偉元說，“但目前，中國正處于城市化快速發(fā)展的時期，在現(xiàn)有的土地國情下，規(guī)劃綱要制定的過程，實際上就是從糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展等方面尋找出一個平衡點�！�
多方艱難協(xié)調(diào)而成
對于地方的用地需求，國家土地督察各分局的工作人員感受頗深。在7月下旬召開的全國國土資源廳局長會議上，國家土地督察武漢局局長常嘉興表示，常常能感受到地方政府發(fā)展經(jīng)濟的急迫。讓他擔(dān)心的是，武漢局所管轄的各地招商引資熱度自今年5月份以來持續(xù)高漲，從一些洽談公開的數(shù)據(jù)來看，過億元的項目很多。
據(jù)他介紹，武漢局的工作人員在調(diào)研過程中，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)不斷表示，用地壓力實在太大，一些地方的用地計劃指標已經(jīng)吃緊。
如果說以前用地指標緊張更多的發(fā)生在東部地區(qū)，現(xiàn)在已經(jīng)擴展到了中部地區(qū)。湖南省國土資源廳廳長陳三新表示，政府意識到交通滯后已經(jīng)制約了經(jīng)濟發(fā)展，今年湖南有多條高速公路開工，無形中加劇了土地供需矛盾。而且，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對中部地區(qū)既是機遇，也是壓力，轉(zhuǎn)移過來的產(chǎn)業(yè)，往往是勞動密集型企業(yè)，供地壓力比較大。
安徽省國土資源廳廳長張慶軍認為，中部省份的工業(yè)化、城市化勢頭強勁。安徽的城市化水平一年提升1～2個百分點，這就不可能不用地。
“實際上，這一輪規(guī)劃，正是由于各地方用地計劃指標不能滿足經(jīng)濟快速發(fā)展的需求，積極主動要求進行修編的”，鄭偉元表示，“而上兩輪土地利用總體規(guī)劃的編制，更多的是中央層面進行推動的�！�
對此，國土資源部規(guī)劃司司長胡存智明確表示，“這一輪規(guī)劃可以保證經(jīng)濟總量翻兩番的用地需求，但絕不為超越‘搞大’既定目標的所謂更高發(fā)展速度提供用地”，胡存智是這一輪土地規(guī)劃修編的擔(dān)綱人之一，也是全國土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會主任。
對于我國需不需要保護這么多耕地，持不同意見的也有，鄭偉元表示，“從我國的國情來看，人口的增長有極限，人口計生委估計到人口高峰不會超過15億，吃多少糧食，需要多少耕地應(yīng)該可以算出來，但是，我們必須給子孫后代留有余地�！�
在各部門、各地方、各行業(yè)之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難度非常大，不但涉及到上下層級的協(xié)調(diào)，還有部門之間的協(xié)調(diào)。
以部門之間的協(xié)調(diào)為例，除與國家發(fā)改委協(xié)調(diào)外，還要與建設(shè)、交通、民航、水利等16個主要的用地和綜合部門進行反復(fù)協(xié)調(diào)，以交通用地為例，鄭偉元告訴本刊記者，“鑒于基礎(chǔ)設(shè)施用地規(guī)模很大，協(xié)商時首先要按項目的重要性在供地方面排出優(yōu)先順序，然后再針對具體項目，通過增加橋隧比，公路降低路基等措施減少占用耕地，這樣的協(xié)商難度可想而知�！�
從兩年前規(guī)劃綱要被國務(wù)院駁回以來，各相關(guān)部門參加的部際聯(lián)席會議共開了6次。
“協(xié)調(diào)也是要有科學(xué)依據(jù)的”，鄭偉元介紹，“從中央到地方，有大量的人員參與規(guī)劃編制，僅固定的規(guī)劃編制的專家組成員就有幾十人，開展了多方面的相關(guān)研究，比如一個重要課題是研究各地處于什么樣的發(fā)展階段�！�
對于“東部地區(qū)土地利用強度高，應(yīng)該多發(fā)展、多占用一些耕地”的說法，鄭偉元并不認同：“每個地方都有發(fā)展的權(quán)利，對于東部地區(qū)的發(fā)展階段來看，用地應(yīng)該從緊，而且用地從緊可以促進東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由過去的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向資本密集型優(yōu)化�！�
據(jù)介紹，此次規(guī)劃編制按照國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，將全國分為東、中、西、東北幾大區(qū)域，其中，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展在全國處于領(lǐng)先水平，對建設(shè)用地要求從緊控制，對優(yōu)質(zhì)耕地進行特殊保護；根據(jù)中部崛起的發(fā)展戰(zhàn)略，中部地區(qū)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的需求量較大。
除了區(qū)域的劃分，具體到每個省，此次規(guī)劃制定了6項約束性指標和8項指導(dǎo)性指標，其中，約束性指標包括耕地保有量、基本農(nóng)田面積、建設(shè)占用耕地數(shù)量、補充耕地量、城鎮(zhèn)村工礦用地規(guī)模和人均城鎮(zhèn)工礦用地量等。
硬指標需要硬招數(shù)
在今年“兩會”期間，民革中央的一份名為《關(guān)于修編我國第三輪土地利用總體規(guī)劃的若干建議》提案曾引人注目。這份提案指出，“在我國土地數(shù)據(jù)家底失真的背景下，啟動新一輪土地利用總體規(guī)劃，基礎(chǔ)不牢，即使規(guī)劃編制得再好，也只是空中樓閣�！�
對于此，鄭偉元表示，耕地瞞報、少報或者多報的情況的確存在，但是對耕地總量的影響并不大：一是耕地統(tǒng)計失真，其中既有少報也有統(tǒng)計數(shù)比實際數(shù)多，很多時候二者被互相抵消；其次是從總量上看，失真的統(tǒng)計部分在耕地總量中占比并不大，不會影響到宏觀層面的規(guī)劃制定。
有專家則擔(dān)心“土地規(guī)劃與‘十一五’規(guī)劃中提出的主體功能區(qū)規(guī)劃如何協(xié)調(diào)”的問題，因為全國的主體功能區(qū)規(guī)劃目前仍未批準公布。
“十一五”規(guī)劃提出的“優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域”四大主體功能區(qū)體系一旦建立起來，對土地政策的配套要求也是明確的，將有可能影響到此次通過的規(guī)劃綱要的實施。
“主體功能區(qū)規(guī)劃原本計劃去年底報國務(wù)院審批”，鄭偉元表示，“全國土地利用總體規(guī)劃綱要與之在原則上是銜接的，在具體的協(xié)調(diào)上，將來還可以通過省以及以下的各級規(guī)劃來體現(xiàn)。”
為了避免上兩輪規(guī)劃執(zhí)行不嚴、“墻上掛掛”的情況，此次原則通過的規(guī)劃綱要提出了一系列規(guī)劃實施保障措施，據(jù)國土資源部相關(guān)負責(zé)人介紹，其中包括落實保護耕地和節(jié)約集約用地的政府責(zé)任制、建立土地規(guī)劃許可制度、嚴格土地利用總體規(guī)劃修改、加強耕地保護的財政支持力度、逐步形成促進節(jié)約集約用地的稅費調(diào)節(jié)機制等。
“加上用地年度計劃及建設(shè)項目用地審批管理，土地督察制度的不斷完善，各級政府責(zé)任制的建立以及土地執(zhí)法、衛(wèi)星遙感監(jiān)測等手段的應(yīng)用”，鄭偉元表示，“規(guī)劃的實施保障加強了�！薄 �
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