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上海城市建設(shè)規(guī)劃訪談錄 [推薦]
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我們生活的城市未來會(huì)變成什么樣子，我們將來的出行還是這么不方便嗎？這些問題都是廣大聽眾朋友非常關(guān)心的，為此，上海人民廣播電臺990《都市家園》邀請市規(guī)劃局的湯志平副局長為聽眾朋友介紹上海市近期的城市建設(shè)規(guī)劃情況。
路平：從20世紀(jì)90年代開始，我相信每一個(gè)生活在上海的人都深刻地感受到了我們這個(gè)城市的快速發(fā)展，與此同時(shí)我們不能因此而回避了城市建設(shè)當(dāng)中仍然存在的一些問題，比如說中心城區(qū)的人口密度還是比較大，開發(fā)強(qiáng)度也偏高，道路交通擁擠等，湯局長，我們很想聽聽規(guī)劃局對此有什么樣的考慮？
湯志平：經(jīng)過十幾年的城市建設(shè)，在城市的功能、基礎(chǔ)設(shè)施和城市的形象方面都有了很大的改善，中心城區(qū)老百姓的生活水平有了很大的提高，我們有時(shí)帶著外賓和外地的同志來參觀都是覺得比較自豪的。但是上海的中心城區(qū)也還存在許多的問題，比如人口的密度比較大，開發(fā)的強(qiáng)度比較高，包括城市交通還存在一些問題，城市環(huán)境有待進(jìn)一步改善，同時(shí)存在人口密度過高的問題，上�，F(xiàn)在外環(huán)線以內(nèi)有976萬人，密度到達(dá)1.55萬每平方公里，比較一下東京、莫斯科、紐約、巴黎，我們的人口密度是最高的，相當(dāng)于東京的1.2倍，人口密度高會(huì)帶來很多壓力，比如說城市的安全，包括基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境壓力，包括交通壓力，都跟人口密度、開發(fā)強(qiáng)度有關(guān)。將來在規(guī)劃當(dāng)中對中心城區(qū)人的口控制、開發(fā)強(qiáng)度控制是非常重要的。為了解決這些問題，我們做了一些工作，首先是對中心城規(guī)劃有一個(gè)政策，叫“雙增雙減”，“雙增”即盡量增加公共空間，增加綠地，“雙減”即減低建筑的總量，減低單塊地塊的容積率。通過“雙增雙減”，能夠總體上把我們中心城人口和建筑容積程度降下來。主要通過以下一系列措施來落實(shí)的，一是通過編制規(guī)劃來落實(shí)，結(jié)合分區(qū)規(guī)劃的編制，在市中心劃了242個(gè)控制性編制單元的規(guī)劃，把建筑總量在242個(gè)單元里能夠確定下來，這樣在以后操作時(shí)就有了依據(jù)。二是通過法律法規(guī)的完善，對技術(shù)規(guī)定也作了修改，進(jìn)一步從降低容量的角度，對一些技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行了修改。比如我們原來中心城的辦公商業(yè)容積率最高可達(dá)到8，現(xiàn)在是最高不能超過4，原來的高層住宅容積率可達(dá)到4，現(xiàn)在最高只能達(dá)到2.5，在法律法規(guī)上增設(shè)了這樣一個(gè)強(qiáng)有力的支撐。我們對一些非住宅用地轉(zhuǎn)為住宅用地進(jìn)行嚴(yán)格的控制。其次，控制人口，關(guān)鍵是控制住宅用地的提供，過去我們市中心有一些科教文衛(wèi)企的一些用地，包括有些工業(yè)用地，市政用地，往往會(huì)改性為住宅用地，這不是很合理。一方面使我們的住宅量更大，導(dǎo)致人口有很大的增加另一方面，市中心城本身這方面的用地就比較緊缺，因此通過一些政策調(diào)控，使這些用地盡量不能作為住宅用地來開發(fā)。還有一些歷史遺留問題，過去容量是比較高的，容積率有的是8，有的是6，有的是4，我們根據(jù)新的規(guī)定梳理了376塊土地，這些地塊都是超過標(biāo)準(zhǔn)的，針對這些項(xiàng)目，我們都跟有關(guān)的開發(fā)單位、有關(guān)的區(qū)進(jìn)行了協(xié)商，總體上我們下降了400多萬平方米的建筑，改善了中心城區(qū)的環(huán)境，城市安全和人口壓力進(jìn)一步減少。
路平：隨著我們上海城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，尤其是中心城要“雙增雙減”，控制人口的規(guī)模，那么城鎮(zhèn)的建設(shè)就顯得越來越重要了。在未來郊區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃上我們規(guī)劃局有什么打算？
湯志平：這幾年上海郊區(qū)有了長足的發(fā)展，無論是在經(jīng)濟(jì)總量，包括工業(yè)產(chǎn)值，占全市的比率也不斷地在增加。城鎮(zhèn)建設(shè)盡管發(fā)生了日新月異的變化，但郊區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)跟中心城還是有一定的差距，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展還有很多工作要做。郊區(qū)的發(fā)展應(yīng)該是一個(gè)趨勢，上海城市的發(fā)展不能只局限于外環(huán)以內(nèi)的606平方公里，要向環(huán)外6000多平方公里發(fā)展，這不光是城市發(fā)展的要求，也是國務(wù)院在2001年批復(fù)上海城市總體規(guī)劃的要求，即加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的步伐，要把郊區(qū)建設(shè)好，特別是要重點(diǎn)發(fā)展郊區(qū)的城鎮(zhèn)，這也是跟國家的要求一致的。對于郊區(qū)如何發(fā)展，我們講比較關(guān)鍵的是要如何搞好三個(gè)集中，即“人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中”。人口向城鎮(zhèn)集中，郊區(qū)現(xiàn)有600多萬人分散在100多個(gè)鎮(zhèn)里，比較大的鎮(zhèn)也只有20萬左右，總體而言集聚程度不夠 。了解以下世界上衛(wèi)星城建設(shè)發(fā)展的趨勢，結(jié)合我們國家的發(fā)展特點(diǎn)，我們覺得上海的郊區(qū)發(fā)展還要進(jìn)一步增加集聚度。為此我們規(guī)劃有9個(gè)新城，重點(diǎn)選擇松江、嘉定安亭、臨港新城作為發(fā)展的三個(gè)新城。在城鎮(zhèn)體系布局里，新城、新市鎮(zhèn)占的人口的總量和郊區(qū)整個(gè)人口總量相比，所占的比例比較大，要超過50%，從而達(dá)到較高的集聚度。目前而言，小城鎮(zhèn)比較多，如果100多個(gè)小城鎮(zhèn)平均發(fā)展，無論對發(fā)展的集聚度，還是資源的利用等都不是非常合理的，這些小城鎮(zhèn)要結(jié)合區(qū)域、行政區(qū)域的調(diào)整進(jìn)行歸并，設(shè)想是從現(xiàn)在的100個(gè)歸并到60個(gè)左右，這樣可以實(shí)現(xiàn)資源集中。如果小城鎮(zhèn)規(guī)模太小，從公共服務(wù)設(shè)施的配套、基礎(chǔ)設(shè)施的配套都不是很經(jīng)濟(jì)，因而一定要強(qiáng)調(diào)集聚的發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)的集中也是面臨著這樣的問題。郊區(qū)是上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)主要的區(qū)域，上海市中心的產(chǎn)業(yè)都要逐漸轉(zhuǎn)移到郊區(qū)。產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)該體現(xiàn)一個(gè)集聚，目前我們規(guī)劃了不少國家級、市級的工業(yè)園區(qū)。但現(xiàn)在有一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)分布還是比較分散，我們希望工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要重點(diǎn)集聚在國家級、市級產(chǎn)業(yè)園區(qū)里發(fā)展，這兩塊加起來用地比率占郊區(qū)工業(yè)用地比率65%以上，集聚度也是非常高的。其他的一些零星的工業(yè)則強(qiáng)調(diào)歸并。郊區(qū)產(chǎn)業(yè)集中，關(guān)鍵是要提高土地的投入與產(chǎn)出率，我們希望工業(yè)園區(qū)土地的單位產(chǎn)出率最好1平方公里能夠達(dá)到50個(gè)億，甚至更高，因?yàn)樯虾５耐恋刭Y源比較緊缺，一定要走集約發(fā)展的道路，提高單位土地的產(chǎn)出率顯得非常重要。為此，我們也提供了一定的政策，比如我們過去對上海郊區(qū)產(chǎn)業(yè)的工業(yè)用地也有容積率方面的控制，過去是控制高限，最高不能超過1.0，最近我們覺得應(yīng)該設(shè)立一個(gè)低限，最低不能多少，最高在1.0的基礎(chǔ)上，還可以適當(dāng)?shù)靥岣摺，F(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有些變化，高科技包括研發(fā)型的企業(yè)有很多，如果為郊區(qū)工業(yè)用地設(shè)立一個(gè)低限，然后在高限上適當(dāng)提高一些，容積率提高20%，相當(dāng)于多提供了100多平方公里的工業(yè)用地，節(jié)約了土地資源。
路平：最近市政府提出“兩個(gè)一千萬”的目標(biāo)，很多人都非常關(guān)心這“兩個(gè)一千萬”工程的選址情況，我們對于配套商品房的規(guī)劃選址依據(jù)是什么原則？
湯志平：重大工程配套商品房是我們市委市政府非常關(guān)心的一項(xiàng)工作，規(guī)劃部門在有關(guān)方面的支持下落實(shí)了基地的選址。市委市政府對這些基地的選址是非常關(guān)心的，希望我們在選址時(shí)一定要方便百姓，確定了幾方面的選址原則：一是用地的選址應(yīng)當(dāng)靠近中心城的周邊地區(qū)�；旧隙际峭猸h(huán)線的附近。外環(huán)線以內(nèi)用地非常緊張，希望外環(huán)線以內(nèi)的人口要輸解出去，但又不能離中心城太遠(yuǎn)，所以我們布局都是在外環(huán)線的周邊地區(qū)，這樣也使居民可以比較方便地享用中心城的一些設(shè)施；另外一個(gè)原則是依托新城及新市鎮(zhèn)。這些基地都不是單打一地零星地去選，一定要結(jié)合環(huán)外的一個(gè)城市總體規(guī)劃、新城新市鎮(zhèn)的規(guī)劃來進(jìn)行考慮選址。比如說顧村的基地是在寶山新城的西城區(qū)，周浦基地是結(jié)合周浦新市鎮(zhèn)來考慮的。這些城鎮(zhèn)本來就有一定的基礎(chǔ)，市政設(shè)施的配套方面有基礎(chǔ)，公共服務(wù)設(shè)施方面都有一定的基礎(chǔ)，為老百姓在那里生活創(chuàng)造了良好的條件；第三個(gè)原則是有比較方便的跟市中心聯(lián)系的交通通道。顧村通過滬太路能夠進(jìn)入市中心，周康基地通過滬南路能夠直接進(jìn)入市中心，除了毗鄰的一些干道有利于我們組織公共交通之外，我們在選址時(shí)盡量使這些基地靠近我們規(guī)劃當(dāng)中近期要建設(shè)的一些軌道交通的線路。顧村有7號線，周康基地有11號線，閔行基地有8號線，這些都是在近期能夠直接服務(wù)或者比較靠近的軌道交通站點(diǎn)；第四個(gè)原則是我們希望當(dāng)?shù)赜挟a(chǎn)業(yè)依托。因?yàn)檫@些基地有大量的人口，每個(gè)基地都在一個(gè)平方公里以上，有5-6萬人都居住在這個(gè)基地。同步考慮最好有產(chǎn)業(yè)的依托，實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)，促使就業(yè)崗位平衡；還有一個(gè)原則是要考慮與中心城動(dòng)遷居民來源相呼應(yīng)，中心城的動(dòng)遷都有不同的方向，所以基地在東、南、西、北都選了址。不能讓虹口、閘北這些地區(qū)的居民到西南方向去，這就不是很合理。
路平：湯局長，聽您這么一介紹，我們配套商品房規(guī)劃選址上考慮得還是比較周全的，考慮到生活設(shè)施要便利，交通也要方便，還有就業(yè)的環(huán)境以及居民的生活習(xí)慣等等。盡管在很多媒體上我們知道了已經(jīng)確定的選址規(guī)劃方案，您在這里是不是再簡單地介紹一下？
湯志平：從前年開始已經(jīng)選定了幾塊，現(xiàn)在已經(jīng)啟動(dòng)了，比如說周浦的基地，顧村的基地，江橋的基地，主要是三大基地和一些零星的基地�，F(xiàn)在已經(jīng)基本確定了大概13平方公里的配套商品房的用地，主要集中在，浦東有漕路，周浦、閔行、顧村和江橋是在原有的基礎(chǔ)上擴(kuò)展，這有利于我們在公共設(shè)施方面發(fā)揮效應(yīng)，另外還選擇了一些新的基地，如松江的四金和青浦的徐涇等，加起來共有10多個(gè)平方公里可以建設(shè)配套商品房。
路平：新浪網(wǎng)友問，黃浦江沿岸大開發(fā)是個(gè)世紀(jì)工程，建議區(qū)域之間應(yīng)該協(xié)調(diào)規(guī)劃，比如浦東區(qū)政府應(yīng)該與對岸各區(qū)政府協(xié)調(diào)，將兩岸比鄰地區(qū)的規(guī)劃風(fēng)格一致起來。
湯志平：這個(gè)意見提得非常好，因?yàn)辄S浦江開發(fā)不是單岸開發(fā)，是兩岸總體開發(fā)，所以一定要處理好兩岸的關(guān)系。要相對協(xié)調(diào)，無論在功能上，包括在建設(shè)的進(jìn)度上，都應(yīng)該協(xié)調(diào)起來。黃浦江兩岸核心段有20公里，從復(fù)興路到盧浦大橋有20公里長，所以這兩岸的協(xié)調(diào)是非常重要的。
路平：聽眾通過短信提問，隴柏新村地區(qū)軌道交通規(guī)劃如何，地鐵幾號線什么時(shí)候開工，什么時(shí)候使用，最近的地鐵車站在哪里？
湯志平：龍柏新村有一條軌道交通10號線經(jīng)過，10號線要在2010年以前完成，地鐵的線路是在走延安路，往西延伸龍柏軌道交通10號線在2010年以前有望建成。
聽眾顧先生：我有幸經(jīng)常去國外考察，發(fā)現(xiàn)外國的城市比如巴黎、紐約及歐洲一些城市，地面上的建筑環(huán)境都是非常漂亮，看起來都是非常和諧，而高層建筑布局很有章法，相比之下，上海這方面比較欠缺。這些城市不僅地上建設(shè)得這么好，而且地下的設(shè)施也很繁榮。上海作為國際化的大都市，地上要“雙增雙減”，地下如何開發(fā)利用呢，規(guī)劃部門有什么樣的設(shè)想？
湯志平：這位先生提出的問題也是我們非常關(guān)心的一個(gè)問題，上海中心城的密度是非常高的，如何利用好地下空間的資源是非常重要的一個(gè)課題。地下空間也是我們?nèi)祟悵撛诘馁Y源，上海在地下空間開發(fā)還是比較早的，類型也比較全的，但是相比類似國際上大都市來看，我們地下空間開發(fā)相對還是比較滯后的。國外現(xiàn)在同類的大都市地下空間利用方面都已經(jīng)朝著綜合化、立體化、深層化、規(guī)模化這樣一種趨勢在發(fā)展。目前上海中心城正在建設(shè)軌道交通，包括市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一些功能性的開發(fā)，如果現(xiàn)在不重視這件事情，將來再要做就非常困難，所以說這是一個(gè)非常緊迫的工作。最近根據(jù)市政府的要求，規(guī)劃局會(huì)同有關(guān)部門也編制了地下空間總體的規(guī)劃，確定了一些原則，如上海未來地下空間利用達(dá)到什么樣的目標(biāo)？在利用過程當(dāng)中應(yīng)當(dāng)遵循怎樣一些原則，？總體布局應(yīng)該怎樣？規(guī)劃中特別對我們地下空間分層利用也作了規(guī)定，對淺表層、中層、深層，每一層到底安排哪些設(shè)施，就象在地上一樣，也要有一個(gè)規(guī)定。對在同一個(gè)層面互相之間怎么避讓，地下空間，地下設(shè)施怎么避讓，也作了一個(gè)規(guī)定。這也確定了近期我們地下空間建設(shè)的主要重點(diǎn)，我們講有東、南、西、北、中有八大建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，這些主要結(jié)合軌道交通的大型的樞紐站。大型樞紐站地下空間是一個(gè)非常重要的部分，包括周邊地區(qū)的開發(fā)地下空間如何連成一體。在總體規(guī)劃編制完以后，我們在各個(gè)節(jié)點(diǎn)上的詳細(xì)規(guī)劃也都在推進(jìn)，比如說徐家匯地區(qū)、靜安寺地區(qū)、東方路幾個(gè)換乘的樞紐站，這些地下空間都是按照非常高的要求在進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，這些交通的節(jié)點(diǎn)在統(tǒng)一規(guī)劃之后，地下空間的利用會(huì)比過去有一個(gè)比較大的進(jìn)步。
朱小姐：上海近幾年的發(fā)展確實(shí)都很快，新房子不斷地造出來，同時(shí)老房子也越拆越少了，我想問一下市規(guī)劃局對老房子的保護(hù)及利用有什么設(shè)想？
湯志平：上海是一個(gè)國家歷史名城，這是國務(wù)院在86年批準(zhǔn)的。上海歷史名城的保護(hù)工作市里是非常重視的，在第五次規(guī)劃工作會(huì)議上市委市政府領(lǐng)導(dǎo)提出上海要建立最嚴(yán)格的歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的一個(gè)制度。這方面全市都是非常重視的，目前上海這方面的工作還是做了大量的。我們從90年代以來，陸續(xù)已經(jīng)有3批398處是作為優(yōu)秀歷史建筑名單經(jīng)市政府批準(zhǔn)要求保護(hù)的。這種做法跟國際上保護(hù)歷史建筑的登錄制度應(yīng)該說是一樣的�，F(xiàn)在第4批230處也已經(jīng)建議被納入保護(hù)建筑的范圍，已上報(bào)市政府審批。除了中心城之外，我們對郊區(qū)歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)也是非常重視的，原來上海有四個(gè)歷史文化名鎮(zhèn)，朱家角、嘉定、松江和南翔。上海郊區(qū)的不少城鎮(zhèn)留下了一些能夠反映上海歷史文化特色的歷史街區(qū)，比如新場、金澤、練塘、楓涇等等，經(jīng)過普查之后，我們又梳理出了大概有30片12平方公里的歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，向社會(huì)作了公示，把這些也納入保護(hù)的范圍。歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的工作確實(shí)體現(xiàn)了城市內(nèi)涵與競爭內(nèi)力的重要內(nèi)容，這方面的工作我們一定會(huì)做好。
路平：有一位王先生打電話來，問湯局長為什么上海交通近來非常擁堵，上海的交通規(guī)劃問題想請您談一下？
湯志平：上海交通經(jīng)過一段時(shí)間的市政設(shè)施投入應(yīng)該說得到了很大的改觀，但最近我們的交通又開始擁堵起來了，市委市政府對交通的問題非常重視，有關(guān)部門也在進(jìn)行交通排堵保暢的研究，也有很多的措施。作為一個(gè)大都市，交通問題是一個(gè)永恒的難題，比如巴黎、紐約、倫敦等地交通問題也是非常嚴(yán)重。關(guān)鍵是我們道路的增長跟機(jī)動(dòng)車的增長相比，機(jī)動(dòng)車的增長很猛。上海的交通還是應(yīng)貫徹公交為主的政策，出路是大力發(fā)展大容量的軌道交通建設(shè)，通過軌道交通能夠承擔(dān)主要的客流。
路平：新浪網(wǎng)友問，湯局長，您好！近年來，我的感覺是上海的規(guī)劃層次越來越好，規(guī)劃人員也越來越有遠(yuǎn)見，現(xiàn)在我有個(gè)問題：環(huán)線內(nèi)各區(qū)發(fā)展不平衡，有些地區(qū)(比如北部)甚至明顯不如環(huán)外繁榮，按道理應(yīng)該是外環(huán)線以內(nèi)地區(qū)均衡發(fā)展。以后政府該如何注意這方面的問題呢？另外，我所在的浦東滬東街道管轄的整個(gè)區(qū)域似乎都沒有象樣的綠地，這也牽涉到均衡發(fā)展的問題。
湯志平：上海環(huán)線以內(nèi)由于各種原因發(fā)展確實(shí)有些不平衡，我們規(guī)劃工作的重要一點(diǎn)就是通過發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用，促進(jìn)地區(qū)的平衡發(fā)展，對發(fā)展相對滯后的地區(qū)，考慮通過規(guī)劃的引導(dǎo)能夠促進(jìn)這些地區(qū)的發(fā)展，網(wǎng)友提到的問題我們會(huì)認(rèn)真地加以考慮。關(guān)于綠地問題，現(xiàn)在有這種情況，有的地區(qū)綠地多一些，有的地區(qū)綠地少一些。我們在規(guī)劃里也有一個(gè)500米的服務(wù)半徑問題，在規(guī)劃上已經(jīng)考慮了，下一步是加強(qiáng)實(shí)施的問題�！ �
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